LES COLLECTIVITES LOCALES ET LA LEGISLATION FUNERAIRE

L'évolution de la législation dans le domaine funéraire illustre la tendance actuelle des pouvoirs publics à se décharger au profit du secteur privé de certaines missions de service public qu'ils assuraient traditionnellement.

En effet, la loi n° 93-23 du 08 janvier 1993 " modifiant le titre VI du livre III du Code des communes et relative à la législation dans le domaine funéraire " réforme profondément le régime légal des pompes funèbres établi par la loi du 28 décembre 1904, codifiée aux articles L 362-1 s. du Code des communes, en mettant fin au monopole communal en matière de pompes funèbres.
La loi de 1904 attribuait aux communes le monopole du service extérieur des pompes funèbres , à l'exclusion du service intérieur , " droit exclusif des Eglises, et du service libre , normalement exercé par la famille du défunt. Ce monopole exclusif, mais facultatif, permettait aux communes d'assurer directement sous forme de régies municipales ou indirectement et par délégation, c'est à dire par l'intermédiaire d'entreprises concessionnaires, le service extérieur des pompes funèbres. Les communes ne souhaitant pas exercer leur monopole laissaient cette activité à des entreprises privées qui pouvaient intervenir sur le territoire de la commune en toute liberté.

Le système ainsi mis en place fut l'objet de vives critiques : absence de transparence et faiblesse des contrôles exercés par les collectivités locales sur l'activité des concessionnaires, lorsque les communes avaient opté pour la gestion du service public des pompes funèbres ; tarifs dispersés ou opaques, manque de compétence professionnelle, contrôle des pouvoirs publics et information des familles insuffisants, lorsque les communes avaient renoncé à assurer le service public des pompes funèbres laissant intervenir librement les entreprises privées, ce qui était le cas pour 80 % des communes.

Devant l'inertie des communes, des dérogations au principe d'exclusivité du monopole communal ont été apportées par la loi et la jurisprudence, qui ont permis aux entreprises privées d'intervenir dans le domaine funéraire afin d'en mieux contrôler l'activité.

Ainsi selon la loi du 09 janvier 1986, quand la commune de mise en bière est différente de la commune d'inhumation ou de crémation ou de celle du domicile du défunt, les familles peuvent s'adresser au service organisé, c'est à dire à la régie ou à l'entreprise concessionnaire, ou en l'absence d'organisation du service extérieur des pompes funèbres, à toute entreprise privée de l'une ou de l'autre de ces trois communes.

En outre, la jurisprudence a élargi cette ouverture du service public des pompes funèbres aux entreprises privées, d'une part en affirmant la légalité des " multi-concessions " , d'autre part en déclarant illégal l'article R 362-4 du Code des communes servant de fondement aux poursuites pénales à l'encontre des entreprises de pompes funèbres contrevenant au monopole communal . Afin de réglementer l'exercice de l'activité des pompes funèbres par les entreprises privées, la loi de 1986 prévoyait la mise en place d'un agrément administratif .

Cette technique fut cependant contestée par son inaptitude à permettre le contrôle de la compétence et de la moralité des professionnels concernés, en raison de son caractère quasi-automatique uniquement lié à des préoccupations fiscales et sociales. Aussi la loi du 08 janvier 1993 est-elle venue réformer le régime des pompes funèbres afin d'améliorer le service public tant sur le plan de la qualité que sur celui de la moralité des prestataires, dans un souci de protection des familles. Dans ce but, le législateur, d'une part pose et détermine le principe d'un abandon du monopole communal en matière de pompes funèbres, d'autre part jette les bases d'un nouvel ordre administratif et réglementaire dans le domaine funéraire. Par conséquent , le maire perd une grande partie de ses compétences communales en la matière.

I) L'ABANDON DU MONOPOLE COMMUNAL EN MATIERE DE POMPES FUNEBRES

Le principe de l'abandon du monopole communal en matière de pompes funèbres n'est pas absolu. En effet, le monopole des communes est maintenu pour la création et la gestion des crématoriums.

1 - Le principe de l'abandon du monopole communal

En vertu de l'article L 362-1 nouveau al.2 du code des communes : " cette mission ( du service extérieur des pompes funèbres ) peut être assurée par les communes, directement ou par voie de gestion déléguée.
Les communes ou leurs délégataires ne bénéficient d'aucun droit d'exclusivité pour l'exercice de cette mission. Elle peut être également assurée par toute autre entreprise ou association bénéficiaire de l'habilitation prévue à l'article L 362-2-1 ".

Le service extérieur des pompes funèbres est défini, de manière plus complète et plus précise, comme une mission de service public comprenant : le transport des corps avant et après mise en bière ; l'organisation des obsèques ; les soins de conservation des corps ; la fourniture des cercueils, des housses et accessoires des cercueils ainsi que des urnes funéraires, et des tentures extérieures des maisons mortuaires ; la fourniture des corbillards et voitures de deuil, ainsi que d'une manière générale, celle du personnel et du matériel nécessaire aux obsèques, inhumations, exhumations et crémations, à l'exception des objets et prestations appartenant au service libre ; enfin la gestion et l'utilisation des chambres funéraires.

Légalisant une situation de fait, la loi du 08 janvier 1993 consacre ainsi l'ouverture du service extérieur des pompes funèbres à l'initiative privée et à la concurrence. La renonciation au monopole communal ne fut cependant pas immédiate, le texte ayant établi un régime transitoire permettant une survie temporaire du monopole des communes dans le but de leur permettre d'adapter leurs services aux règles de la concurrence.

Ainsi le principe du monopole fut maintenu, facultativement au profit des régies municipales pour une durée de cinq ans au plus, obligatoirement au profit des entreprises concessionnaires pour une durée maximale de trois ans, à compter de la date de publication de la loi. De plus, la loi nouvelle précise qu'à l'expiration d'un délai de cinq ans à compter de sa publication ; les dispositions dérogatoires du Code des communes au profit des communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, qui prévoyaient la survie du monopole des autorités religieuses, seront abrogées.

En tout état de cause, la complète suppression du monopole communal et l'ouverture du service extérieur des pompes funèbres à la concurrence privée sont acquises sur l'ensemble du territoire métropolitain depuis le 08 janvier 1998. Dans ce nouveau cadre légal, les communes conservent la possibilité d'assurer le service extérieur des pompes funèbres, sous forme de régie ou par l'intermédiaire de concessionnaires, ainsi que cela était la règle avant le 08 janvier 1993. Mais la commune exerçant cette faculté est forcée de subir la concurrence des entreprises ou associations privées habilitées.

En effet, constituant désormais une activité libre, les pompes funèbres sont soumises à l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence. Les entreprises et associations habilitées sont donc autorisées à déterminer librement le tarif de leurs fournitures et prestations, la liberté des prix étant opposable à l'administration. La loi nouvelle met cependant à la charge de la commune les dépenses afférentes aux frais d'obsèques des personnes dépourvues de ressources suffisantes. Cette obligation de gratuité, prévue par l'article L 362-3-1 du Code des communes, s'impose directement à la commune, et aux régies et concessionnaires, lorsque celle-ci a conservé la charge d'assurer directement ou par voie de gestion déléguée le service public des pompes funèbres.

Dans le cas contraire, elle a l'obligation de prendre en charge les frais d'obsèques des personnes concernées, qui sont facturés par l'organisme privé qu'elle a choisi pour assurer les funérailles. Symétriquement, la commune conserve le droit de percevoir des taxes à l'occasion des convois, inhumations et crémations, dont les tarifs sont votés par les conseils municipaux. Cette faculté est cependant limitée puisque selon l'article L 362-2 du Code des communes, aucune surtaxe ne peut être exigée pour les stations et présentations de corps dans un lieu de culte.

2 - L'exception : la survie du monopole communal pour les crématoriums

L'abandon du monopole communal en matière de pompes funèbres n'est pas absolu. En effet, les communes conservent le monopole de la création et de la gestion des crématoriums, ainsi qu'en dispose l'article L 361-20 du Code des communes : " les communes ou leurs groupements sont seuls compétents pour créer ou gérer, directement ou par voie de gestion déléguée, les crématoriums ", ceci essentiellement pour des raisons de salubrité publique.

Aussi la loi prévoit-elle l'obligation, dans un délai de quatre ans à compter de sa publication, pour les entreprises privées ou associations ayant construit et exploitant un crématorium de passer une convention avec la commune ou le groupement de communes ayant décidé d'en contrôler la gestion. En l'absence de précisions, il semble possible de considérer que l'objet de cette convention doit être de permettre un contrôle de la gestion de ces établissements par les communes, ou un transfert de leur gestion, voire un transfert de la propriété de ces établissements, aux communes.

La loi stipule en outre que si la convention prévue n'est pas intervenue du fait de l'autorité compétente, les crématoriums considérés continueront d'être exploités dans les conditions antérieures, mais pour une durée de quatre ans. Il en résulte que depuis le 08 janvier 1997, les crématoriums doivent être gérés par les seules communes, directement ou par voie de gestion déléguée. La loi du 08 janvier 1993 prévoit pour la création ou l'extension des crématoriums par les communes la nécessité d'une autorisation préfectorale, accordée après enquête et avis du conseil départemental d'hygiène.

Elle étend en outre aux régies et entreprises concessionnaires gestionnaires d'un crématorium, la nécessité et le régime de l'habilitation à assurer le service public des pompes funèbres, qu'elle détermine sous les mêmes contraintes et sous les mêmes sanctions. Malgré la survie de leur monopole pour la création et la gestion des crématoriums, force est de constater la perte d'une grande partie de leurs compétences par les communes.

En effet, non seulement les entreprises et associations habilitées sont désormais autorisées à assurer le service public des pompes funèbres au même titre que les communes, mais aussi et surtout l'existence de cette concurrence nécessite un contrôle des pouvoirs publics sur l'activité des prestataires, régies et entreprises concessionnaires comme entreprises et associations privées, donc un contrôle au niveau départemental et national. Dans ce but, la loi du 08 janvier 1993 prévoit un nouvel ordre administratif et réglementaire du service des pompes funèbres, qui s'applique sans distinction aux régies municipales, entreprises concessionnaires, et organismes privés.

II) LE NOUVEL ORDRE ADMINISTRATIF ET REGLEMENTAIRE DES POMPES FUNEBRES

Le nouvel encadrement administratif et réglementaire du service des pompes funèbres institue un organe consultatif essentiellement chargé de conseiller les pouvoirs publics en matière funéraire : le conseil national des opérations funéraires. Il suppose l'élaboration d'un règlement national des pompes funèbres, mais surtout l'instauration d'une procédure d'habilitation des professionnels, y compris des régies et entreprises concessionnaires, appelés à participer aux opérations funéraires, qui remplace la procédure d'agrément conçue en 1986.Enfin il reformule les obligations essentielles auxquelles doivent satisfaire les professionnels en matière funéraire.

1 - Le conseil national des opérations funéraires

Selon le nouvel article L 362-2-4 du Code des communes, le conseil national des opérations funéraires siège auprès du ministre de l'intérieur et comprend vingt-neuf membres nommés par lui pour quatre ans, renouvelables une fois. Il est composé de maires, de représentants des communes et de groupements de commune ( proposés par l'association des maires de France ), des régies, entreprises et associations habilitées, des syndicats représentatifs au niveau national des salariés du secteur funéraire, des associations familiales et de consommateurs, des administrations de l'Etat, ainsi que de " personnalités désignées en raison de leur compétence ".

Organe de conseil des pouvoirs publics, il est appelé à intervenir dans l'élaboration de la législation et de la réglementation en matière funéraire. A ce titre, il exerce trois missions :
- Il doit être consulté sur les projets de texte relatifs à la législation et à la réglementation funéraire ;
- Il peut adresser lui-même toute proposition de réforme législative ou réglementaire aux pouvoirs publics en matière funéraire ;
- Il doit donner un avis sur le règlement national des pompes funèbres, mais aussi sur les obligations des régies et entreprises ou associations habilitées en matière de formation professionnelle.
Organe d'observation et d'alerte, il est appelé à publier tous les deux ans un rapport sur ses activités, le niveau et l'évolution des tarifs des professionnels et les conditions de fonctionnement du secteur funéraire.

2- Le règlement national des pompes funèbres

Etabli par décret en Conseil d'Etat après avis du conseil national des opérations funéraires, le règlement national des pompes funèbres, prévu par l'article L 362-1-1 du Code des communes, définit les obligations des prestataires en matière de pompes funèbres ainsi que les modalités d'information des familles.

Il doit être respecté tant des régies et concessionnaires des communes que des entreprises et associations privées. Il détermine les mentions qui doivent figurer sur les devis proposés aux familles par les prestataires, qui doivent faire apparaître de façon distincte les prestations obligatoires et les prestations facultatives, les tarifs pratiqués et les conditions d'application pour chacune des prestations considérées, ainsi que les règles et conditions d'application du Code des assurances aux formules de financement d'obsèques. Il prévoit les obligations des régies, entreprises et associations habilitées en matière de formation professionnelle de leurs dirigeants et agents, et les obligations particulières relatives à la gestion et à l'utilisation des chambres funéraires ou mortuaires et des crématoriums.

L'article L 362-1-2 du Code des communes prévoit la possibilité, mais non l'obligation, pour le conseil municipal d'arrêter un règlement municipal des pompes funèbres, qui s'impose dans l'étendue de la commune aux régies, entreprises et associations habilitées à assurer le service des pompes funèbres. Il doit cependant s'inscrire dans le respect du règlement national des pompes funèbres. Le règlement municipal éventuel ne pourra donc que compléter le règlement national pour l'adapter aux circonstances locales et non y déroger. Même si la commune renonce à assurer directement ou par voie de gestion déléguée le service public des pompes funèbres, elle demeure apte, si elle le souhaite, à assurer un contrôle plus strict sur l'exécution de ce service public par les professionnels qui s'en chargeront.

Le règlement municipal peut prévoir par exemple le dépôt en mairie de formulaires de devis ou d'information pour faciliter les démarches administratives des familles.

3- L'habilitation des régies, entreprises et associations

Par cette technique, l'administration contrôle toute l'activité funéraire, que cette dernière soit exercée par une personne publique ou par une personne privée. L'habilitation en effet est requise de tous ceux qui fournissent les prestations du service extérieur des pompes funèbres, non seulement des entreprises ou associations privées participant au service des pompes funèbres, mais aussi des régies organisées par les communes.

De plus, si une régie, une entreprise ou une association privée comporte plusieurs établissements, elle est exigée de chacun de ces établissements. Aucune compétence n'est donnée au maire dans ce domaine. L'habilitation est en effet délivrée par le préfet, et la loi lui donne expressément valeur sur l'ensemble du territoire national. Elle est prévue pour une durée de six ans.

Toutefois, lorsque la régie, l'entreprise, ou l'établissement ne justifie pas d'une expérience professionnelle d'au moins deux années consécutives dans les activités pour lesquelles l'habilitation est sollicitée, cette habilitation est accordée pour une durée limitée à un an . La délivrance de l'habilitation suppose que celui qui la requiert remplisse plusieurs séries de conditions, dont le préfet s'assurera de leur respect lors de la demande.

Sur le plan personnel :
- Le dirigeant de la régie, de l'entreprise ou de l'association doit être de nationalité française ou ressortissant d'un Etat de la Communauté Européenne ; - Sa situation doit être régulière au regard des impositions de toute nature et des cotisations sociales ;
- Il ne doit pas avoir fait l'objet d'une condamnation à une peine d'emprisonnement par une juridiction française ou étrangère pour crime ou pour un des différents délits énumérés par l'article L 362-2-1 du Code des communes , ou avoir été frappé de faillite personnelle ou d'une autre sanction relevant du Droit des procédures collectives ;
- Le préfet s'assurera enfin de sa capacité professionnelle. Sur le plan matériel, les requérants devront justifier de la conformité de leurs installations techniques et de leurs véhicules de transports des corps à des prescriptions fixées par décret. En vertu de l'article L 362-2-3 du Code des communes, l'habilitation peut être suspendue par le préfet pour une durée maximum d'un an ou retirée après mise en demeure dans les cas suivants :
- En cas de non respect des conditions de délivrance de l'habilitation ou du règlement national des pompes funèbres ;
- En cas de non exercice ou cessation d'exercice des activités au titre desquelles l'attestation a été délivrée ;
- En cas d'atteinte à l'ordre public ou de danger pour la salubrité publique. Les textes précisent que dans le cas d'un délégataire communal, le retrait de l'habilitation entraîne une déchéance des délégations, c'est à dire du bénéfice des contrats de concession.

Des sanctions pénales ( peines d'amendes et /ou d'emprisonnements ) sont également prévues par l'article L 362-12 tant pour les personnes physiques que pour les personnes morales. L'article L 362-14 en revanche prend soin de préciser qu'elles ne sont pas applicables aux " autorités publiques qui, en application d'un texte législatif ou réglementaire sont tenues, soit d'assurer tout ou partie des opérations funéraires, soit d'en assurer le financement ", ce qui est le cas des communes assurant ou finançant les obsèques des personnes dépourvues de ressources suffisantes.

4- Les obligations essentielles des professionnels en matière funéraire

Aux conditions nécessaires pour l'obtention de l'habilitation s'ajoutent des obligations particulières prévues par la loi :
- Seuls les délégataires des communes ou les services municipaux peuvent faire usage des mentions " délégataire officiel de la ville " ou " régisseur officiel de la ville ", ceci pour éviter toute confusion entre les personnes publiques et les personnes privées habilitées à assurer le service public des pompes funèbres ;
- Les régies, entreprises ou associations habilitées doivent faire mention dans leurs publicités et imprimés de leur forme juridique, de l'habilitation dont elles sont titulaires, et le cas échéant du montant de leur capital ;
- Il est fait interdiction aux professionnels de pratiquer toute forme de démarchage ; - Enfin la loi rappelle l'obligation de neutralité confessionnelle qui pèse non seulement sur les communes et leurs concessionnaires, mais aussi sur les organismes privés .

Dans ce cadre législatif et réglementaire, les collectivités locales sont pénalement responsables : - Si elles exploitent ce service sans l'habilitation nécessaire ou lorsque l'habilitation a été suspendue ou retirée pour l'une des raisons exposées précédemment ; - Si elle oublient de mentionner dans leur publicité et dans leurs imprimés leur forme juridique et l'habilitation dont elles sont titulaires ; - Si elles sont impliquées dans des cas de corruption active ou passive de personnes appelées à connaître des décès. Les collectivités locales peuvent être amenées à payer une amende d'un montant pouvant aller jusqu'à deux millions de francs pour les infractions ci-dessus mentionnées. Mais , de même que précédemment, le maire ne peut être tenu pour pénalement responsable lorsqu'il assure ou finance les opérations funéraires dans le cadre de la loi et des règlements.

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